Олексій Бурковський - еколог, письменник, сценарист. Працює в сфері біологічного захисту рослин та як перекладач англійської мови в сфері агрономії та екології. На громадських засадах з кінця 90-років займається природоохоронною діяльністю, очолює Донецьке обласне відділення Всеукраїнської екологічної ліги. Основним напрямком діяльності є захист та відтворення дикої природи, головним чином степів: критичний аналіз законопроектів, підготовка законопроектів, створення об’єктів природно-заповідного фонду, просвітницька діяльність (автор 250 популярних статей, автор та співавтор десятків наукових публікацій та трьох брошур на екологічну тематику). Автор ідеї, режисер та один з авторів сценарію першого за часів незалежності вітчизняного повнометражного науково-популярного фільму на природничу тематику «Торські степи: життя, смерть… воскресіння?». Тема сьогоднішніх роздумів - нещодавно прийнятий закон про ринок землі в Україні.
Земельне питання настільки «сварливе», що коли пишеш аналітичні публікації на цю тему, то нерідко водночас отримуєш ярлик як прихильника ринку земель, так і його супротивника. Тому прошу сприймати текст системно, не виривати з контексту окремі фрази, і не узагальнювати окремі речення на весь матеріал. Одразу висловлю декілька принципових тез.
Земля - не засіб виробництва, що належить трудовому народу, як про це розповідали більшовики, і не товар, як про це говорять прихильники ліберального капіталізму. Вкотре повторюю — земля це, в першу чергу, життєвий простір для природних екосистем (лісів, степів, боліт), які дають нам найважливіше: повітря, прісну воду, ґрунти, колообіг елементів та баланс видів. Створені людиною агроценози (поля пшениці, соняшника і т.п. ) на це нездатні. Якщо землекористування незбалансоване і має місце нестача природних екосистем (а це відбувається, в першу чергу, через засилля сільськогосподарських угідь), то рано чи пізно таку місцевість чекає колапс. Економічна складова земельного питання в стратегічному плані - це просто дрібниця у порівнянні з екологічним аспектом, бо екосистеми можуть існувати без економіки, а економіка без екосистем — ні.
Тому в цій публікації ми розглянемо прийнятий Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо умов обігу земель сільськогосподарського призначення» № 2178-10 від 10.10.2019 р., першочергово, з точки зору його екологічної прийнятності. Від цього буде залежати не лише доля природного середовища та наступних поколінь, але й доля агровиробництва, яке за нинішньої структури пиляє гілку на якій сидить — вбиває екосистеми, а значить водний режим та ґрунти, від яких напряму залежить.
Згідно наукових даних та прийнятих нормативно-правових документів нинішня структура українських земель в екологічному плані є катастрофічною. Тому в мене прохання до тих, хто не згоден з цим науково доведеним фактом: відкривайте книги з екології та ґрунтознавства, наукові статті, звіти провідних міжнародних організацій або офіційний «Розширений п’ятирічний звіт про деградацію земель та опустелювання в Україні» і доводьте свою незгоду докторам та кандидатам наук, які все це писали і пишуть, а не в коментарях до цієї публікації. Бо неможливо під кожним таким коментарем цитувати наукові дані, документи або публікувати власні фотографії спустошених непомірним агровиробництвом ландшафтів.
Тепер пара меседжів прихильникам ринку землі та прихильникам мораторію.
Перший — прихильникам ринку. Україна успадкувала радянську структуру земель — потворну та екологічно безвідповідальну! Так от, цю жахливу структуру, без жодних виправлень, просто тупо взяли й роздали «трудовому народу» «по заповітах Поліграфа Поліграфовича Шарікова». Без жодного індивідуального підходу. Це була типова радянська зрівнялівка, хоч вона і відбувалася в 1990-ті роки. Тому коли лунають заяви, що вільний ринок земель в Україні стане проявом архісучасного капіталізму, то я сприймаю ці заяви як театр абсурду, бо не можу заплющити очі на радянську структуру землекористування та реалізовану ідею Шарікова «взяти і порівну поділити». Так, європейські країни мають ринок сільгоспземель земель та приватну власність на них, але жодна з них немає такої жахливої структури, такого рівня розораності/деградації земель (нагадаю, лише за офіційними даними 54 % території України - це просто переорана земля). Тому всі, хто просуває максимальну лібералізацію ринку земель в Україні, але не згадує про це або не має уяви про структуру наших земельних угідь, просуває радянського франкенштейна в ринковій шкурі! Чи то свідомо, чи то несвідомо! Без виправлення цієї структури, без збалансування співвідношення угідь державної та приватної власності дозволяти купівлю-продаж сільськогосподарських земель всім і вся є абсолютно безвідповідальним кроком!
Другий меседж — прихильникам мораторію. Як це не парадоксально, але саме відкриття ринку земель надає країні шанс виправити потворну структуру земель. Іншого шляху просто немає. Націоналізувати роздані під час розпаювання землі неможливо. За розкуркулення країна заплатила в 30-ті роки дуже дорого. Тому виправити абсурд кучмівської земельної реформи без скасування мораторію неможливо. Думати потрібно було в 1990-х, але в ті часи не повернутися, ми не у фільмі «Термінатор» або «Назад у майбутнє». Держава тоді сказала «А», роздавши землю, а тепер змушена сказати «Б». Тому власники паїв мають законне право їх продавати. Якщо держава не дозволяє їм це робити, то вона порушує їхні права — доведено Європейським судом з прав людини. Подальше продовження мораторію означатиме, що значна частина держбюджету піде на задоволення позовів в цей суд. Тому єдино правильним рішенням є відкриття ринку зі значними обмеженнями. Ідеальною була б монополізація права держави купувати землю, але й те, що було прийнято 31.03.2020 значно краще того, що пропонувалося з самого початку.
Принципові зміни торкнулися ст. 130 Земельного кодексу України. Важливими є також зміни до ст. 131, ст. 145 та Перехідні положення цього ж кодексу. Ряд інших нововведень (в Цивільний кодекс України, Закони України "Про нотаріат", «Про Державний земельний кадастр", «Про санкції» та інш.) - це в більшій мірі технічні наслідки змін до згаданих статей Земельного кодексу.
Вочевидь, стратегічні законопроекти не можна приймати так, як прийняли цей закон. Без нормального громадського обговорення, без залучення широкого кола експертів, без тривалого пошуку компромісів. Але маємо те, що маємо. Тим більше, що за дивовижним збігом обставин був проголосований такий компромісний законопроект, про який ще за тиждень до його прийняття не можна було і мріяти.
Ви можете сміятись, але схоже, що слова екс-президента Віктора Ющенка про те, що «Господь любить Україну!» інколи збуваються. Коронавірус можна розглядати як дар Божий, бо він створив ефект метелика. Загроза дефолту через карантин в разі відсутності допомоги МВФ призвела до поспіху влади щодо виконання своїх міжнародних зобов’язань, але частина фракції «Слуга народу» відмовилася підтримувати закон про ринок земель взагалі (наскільки зрозуміло, не через земельне питання, а через розбіжності по зовсім іншому закону). Однак, законопроект погодилася підтримати фракція «Європейська Солідарність», але з рядом принципових умов, серед яких заборона продажу сільськогосподарських земель державної і комунальної власності. Саме так було прийнято дуже компромісний законопроект, який значно відрізняється від прийнятого у першому читанні. Саме так була похована величезна загроза та спокуса — продавати державні землі.
Нагадаю, що з 414 тис. кв.км. сільськогосподарських угідь у приватній власності знаходиться близько 310 тис. кв.км, а у державній і комунальній лише трохи більше 100 тис. кв. км. Якби закон дозволив продавати державні землі, тоді б країна втратила будь-які матеріальні важелі впливу на земельну політику, а всі програми по боротьбі з опустелюванням, дисбалансом ландшафтів, розширенням природно-заповідного фонду (ПЗФ) можна було одразу поховати. Адже вочевидь, що виконувати всі ці природоохоронні наміри приватні власники не будуть, бо вони є комерційно неприйнятними, а юридичних інструментів примусити їх це робити поки що немає. Тому збереження хоча б 1/4 сільгоспземель у власності держави дає юридичну можливість спрямувати певну їх частину на природоохоронні цілі: розширення ПЗФ та екомережі, консервацію еродованої ріллі і т.ін.
Наявність державних земель - це також важливий аграрний фактор. Складається враження, що прихильники максимальної лібералізації ринку земель чи то взагалі ніколи не розмовляли з живими фермерами, чи плутають їх з агрохолдінгами, чи принципово не сприймають їх аргументи. Середньостатистичний фермер говорить очевидну річ: «Я можу оплачувати оренду, агротехнічні заходи, амортизацію, витрати праці і т.п., але в мене немає грошей купувати землю, принаймні на тій площі, на якій я можу її орендувати». Що пропонує фермерам відірване від землі та реальності лібертаріанське середовище? «Пільгову» кредитну кабалу!
Якби у державній власності було хоча б 2/3 сільгоспземель, тоді вона могла б масово пропонувати фермерам пільгові умови оренди і одночасно здійснювати екологічний контроль за цими землями. Тоді фермер був би змушений дотримуватись правил агротехніки, інакше за пали стерні або знищення бджіл він просто отримав би від держави «бан» на оренду. На його місце прийшов би інший, більш відповідальний. Але коли землю роздали «по Шарікову», тоді розпочався хаос у землекористуванні. Тому після прийняття закону про ринок земель варто надавати у пільгову оренду дрібним фермерам хоча би залишки тих родючих орних земель, що дивом вдалося зберегти у державній власності.
Важливою нормою закону є ліміт на площу, що може перебувати у власності однієї особи. Первісний законопроект пропонував 200 000 га! Потім ліміт зменшили до 10 000 га, а зараз лише до 100 га і лише для фізичних осіб. Так, це тимчасова норма. З 2024 р. почне працювати норма про ліміт у 10 000 га в одні руки, в тому числі для юридичних осіб, але до цієї дати багато чого може змінитися.
Одним з найважніших аспектів закону є перелік тих, хто має право купувати землю. В попередній версії ст. 130 Земельного кодексу це могли бути або громадяни з аграрною освітою/досвідом роботи та агропідприємства. На перший погляд така норма мала свою логіку, щоб аграрною справою займалися лише фахівці. Однак, в цьому переліку не було держави, що несло в собі фундаментальну екологічну загрозу — вона ставила хрест на будь-яких спробах змінити структуру земель в Україні. І хоча існують норми викупу приватних земель для суспільних потреб (наприклад, в ст.146 Земельного кодексу), відсутність згадки держави в ст. 130 могла б спричинити юридичний казус. Щоправда, ця норма не діяла через мораторій на купівлю-продаж земель, але якби мораторій зняли і нічого не змінили, то це була б велика проблема.
Така норма прирікала Україну на аграрну карму і унеможливлювала використання земель для будь-яких інших справ чи то природоохоронних чи то інноваційних (наприклад, відновлювальної енергетики). Безумовно наш агросектор є невід’ємною складовою національної безпеки та потребує подальшого розвитку. Проте, жодна з розвинених країн не має 17 % агровиробництва в структурі ВВП, як в Україні. Серед розвинених країн найбільший відсоток має Канада, який не дотягує і до 7 %, а в інших він ще менший. Високий відсоток агровиробництва в структурі ВВП означає відсталість держави. Коли 70 % території країни має сільськогосподарське призначення — це екологічний та економічний абсурд!
Тому однозначним позитивом прийнятого закону є надання права купувати землю не лише громадянам і юридичним особам, але й державі та територіальним громадам. Все це дозволяє державі викупляти приватні землі (в першу чергу еродовані) і змінювати їхнє цільове призначення з сільськогосподарського на якесь інше: природоохоронне, лісогосподарське, оздоровче, рекреаційне, промислове і т.д.
Декілька речень варто сказати ще про деякі норми прийнятого закону.
В ч. 6 ст. 37 Земельного кодексу України було вписано норму про право проїзду (переміщення) по чужій ділянці задля потрапляння на свою земельну ділянку (право сервітуту). Питання хоч і «технічне», але важливе.
Купівлю землі дозволено лише громадянам України. З 2024 р. вона буде дозволена юридичним особам, бенефіціарами яких мають бути виключно громадяни України. Змінити цю норму можна лише через референдум, але очевидно, що шанси на позитивну відповідь щодо купівлі земель іноземцями в разі його проведення є близькими до нуля. Тут все ясно і детально зупинятися на цьому пункті немає сенсу.
В перехідних положеннях прописано, що до 1 січня 2030 року ціна продажу земельних ділянок сільськогосподарського призначення, виділених в натурі власникам земельних паїв, не може бути меншою за їх нормативну грошову оцінку. Тобто «махлювати» з фіктивними заниженими цінами закон не дозволяє.
Таким чином, можна зробити такий висновок: з природоохоронної точки зору прийнятий закон має дві надзвичайно важливі норми:
- 1. Заборону на продаж державних сільськогосподарських земель.
- 2. Право держави купувати сільськогосподарські землі у приватних власників. Наявність цих двох норм де-юре дозволяє державі виправляти структуру земельних угідь по всій Україні і виконувати власні нормативно-правові акти по збільшенню площ природних/напівприродних екосистем, боротьбі зі змінами клімату, деградацією земель та опустелюванням через залуження/залісення еродованої ріллі (консервацію), розширення ПЗФ та екомережі і т.д.
Чи скористається цими юридичними інструментами влада? Це питання до самої влади, а також до природоохоронних організацій та громадян, які захочуть або не захочуть приділяти увагу цій проблемі, об’єднувати зусилля і вимагати від влади застосування наявних юридичних механізмів для практичних кроків.
Олексій Бурковський, Донецька область
