В Україні неймовірна кількість об’єктів державної власності. Управління ними залишає бажати кращого
Загальноприйнята теорія вчить нас, що держава не може бути ефективним власником. Про це читаємо в сотнях книжок з економіки. Усупереч тому в глобальній практиці є чимало країн, наприклад Китай, Бразилія, Росія, у яких державний капіталізм не просто існує, а й протягом останніх десятиліть набув особливого розмаху. Але якщо до кризи 2008–2009-го найбільші державні компанії росли мов на дріжджах, то після неї, а особливо упродовж останніх двох-трьох років, на поверхню поступово виходять усі темні сторони держкапіталізму й недоліки держави як власника. Масштабний корупційний скандал у Бразилії, пов’язаний із відмиванням грошей у державних компаніях, використання Росією держкорпорацій для досягнення геополітичних цілей, консервація в найбільших підприємствах державного сектору КНР надлишкових потужностей, неефективності й партійних хабарників — ось лише кілька прикладів, які показують, чому держава не може ефективно управляти активами. Особливо та, у якій слабкі інституції.
Україна тут не виняток, а може, і найпоказовіший приклад. Хоча від самого початку незалежності ми тримаємо курс на поступове роздержавлення, але у власності центральних органів влади, а також місцевих громад і досі перебуває неймовірна кількість майна різного ґатунку. Оскільки за слабкістю держінституцій ми можемо спокійно боротися за пальму першості у світі (за глибиною деградації відносно раніше досягнутих рівнів точно), то і прояви неефективного управління цією власністю в нас вражають різноманітністю. Вони можуть подивувати багатьох не тільки масштабами бездіяльності держави, а й силою людської винахідливості та підприємливості, застосованих для того, щоб заробити на її майні.
Шило і мило
Найкращими активами держави, своєрідними перлами є великі компанії та банки. Нафтогаз, Укрзалізниця, Ощадбанк та десятки інших корпорацій нині в усіх на устах, вони часто з’являються в інформаційних повідомленнях, до них прикута особлива суспільна увага. За даними Міністерства економічного розвитку і торгівлі (МЕРТ), на кінець ІІІ кварталу 2015-го активи 100 найбільших компаній без урахування семи банків становили 926 млрд грн. Це практично шоста частина активів усіх українських підприємств, які на початок того року дорівнювали майже 6 трлн грн, і 90% балансів усього державного бізнесу.
Окрім найбільших корпорацій у власності держави перебуває ще досить багато компаній, назви яких простим людям нічого не скажуть. Загалом, за даними МЕРТ, Україна володіє 1829 діючими державними підприємствами (ДП) та контрольними пакетами акцій 272 товариств (здебільшого вони раніше теж були ДП, але пройшли етап корпоратизації та часткової приватизації). Відніміть від цього 100 найбільших — і ви отримаєте близько 2 тис. суб’єктів господарювання із сумарними активами приблизно 100 млрд грн, тобто в середньому по 50 млн на підприємство, — дуже пересічна сума, яка дає уявлення про масштаб діяльності цих 2 тис. фірм.
Нарешті, ще більшу за кількістю групу утворюють підприємства-трупи. За даними МЕРТ, понад півтори тисячі держпідприємств не працює. Вони перебувають у процесі ліквідації, реорганізації, санації чи банкрутства. Їхні активи — це здебільшого уламки того, що колись було потужними виробничими комплексами, розтриньканими за роки незалежності через відсутність адекватного управління. Певну вартість вони мають, але зазвичай виробляти нічого не здатні. До цього переліку можна додати підприємства-привиди. За даними Єдиного державного реєстру підприємств та організацій України (ЄДРПОУ), на початок минулого року в нашій країні було зареєстровано 5559 державних та 32 казенні підприємства, що більш як на 2,2 тис. перевищує цифру, про яку звітують МЕРТ і Реєстр суб’єктів господарювання державного сектору економіки, що його формує Фонд державного майна України (ФДМУ). Мабуть, це підприємства, від яких залишилися тільки назва та запис у реєстрі, тобто які існують на папері.
Держава — це не лише найбільший у країні капіталіст, а й величезний власник нерухомості. Про це мало говорять, але органи влади володіють величезною кількістю таких об’єктів: від будинку Кабінету Міністрів корисною площею 235 тис. м2 до недобудованого магазину в якому-небудь Гуляйполі. За даними ФДМУ, на початок червня цього року в Україні було понад 19 тис. активних договорів оренди державного майна, за допомого яких орендарі винаймали 643 млн м2 нерухомості (це понад три чверті площі Києва або три з половиною міста з територією Львова). Ще понад 5,7 тис. об’єктів нерухомості чекають на своїх орендарів. Слід виокремити об’єкти соціальної інфраструктури, наприклад гуртожитки та будинки культури у власності держави та місцевих громад. Багато з них свого часу перебували на балансі підприємств, але після корпоратизації та приватизації останніх лягли баластом на плечі органів влади.
Не забуваймо і про землю. За оцінками експертів, держава в Україні володіє наділами сільськогосподарського призначення загальною площею близько 10–12 млн га, тобто фактично чвертю всіх таких земель. Оскільки земля — одне з найбільших багатств нашої країни, цей актив також можна назвати перлиною державної власності, яка дає змогу збагачуватися формально держбюджетові, а фактично чиновникам, які відповідно до посад розпоряджаються цими ділянками й вирішують, кому надати доступ до активу.
Згадаймо і про комунальну власність (підприємства, нерухомість, земля). Комунальні підприємства — це безліч суб’єктів господарювання, які належать місцевим громадам. За даними ЄДРПОУ, на початок минулого року їх в Україні налічувалося 13 778. Скільки з них активні, сказати важко, але порядок цифри чималий. Про проблеми, які виникають в управлінні цими підприємствами, потрібно говорити також окремо.
Уся ця мозаїка майна належить державі (громадам) і нібито повинна наповнювати бюджет, у підсумку роблячи нас із вами багатшими. Але таке можливо тільки за належного управління. Насправді державний сектор економіки протягом усіх років незалежності потерпав від виняткової безгосподарності. На ньому намалися заробити всі, кому не ліньки. А таких в Україні тисячі, якщо не десятки чи сотні тисяч.
Загальні проблеми управління
Чимало труднощів, пов’язаних із державною власністю, існує ще від початку незалежності. Як правильно казав герой класичного радянського кіно, розруха в головах. Радянський Союз давно канув у Лету, але й досі відіграє помітну роль у соціально-економічних процесах України. За нього красти в держави для наших співвітчизників стало суспільною нормою. Явна більшість працівників завжди могла роздобути щось із продукції чи сировини та матеріалів підприємств, на яких трудилася. Особливо це стосувалося колгоспів та виробництва товарів першої необхідності. Здавалося б, нічого в цьому страшного, але таке злодійство в масштабах країни призводить до того, що крадемо самі в себе. А друге, чого українців навчив Союз, — працювати так, як платять, не виявляти зайвої ініціативи. Ці два ментальні нюанси червоною ниткою з’єднують процеси, які роками відбувались у сфері державної власності, зі станом справ, який маємо в ній сьогодні.
Почнімо з підприємств-трупів та підприємств-привидів. Їх кількість, як показано вище, вимірюється тисячами. Звідки вони взялися? Це наслідок систематичного розтринькування держмайна, коли верстати, що коштували мільйони доларів, вивозили за кордон або, що гірше, різали на брухт. Це робило й робить дуже багато людей. Не гребували таким промислом і олігархи, тепер дуже шановані. Якби українці не були навчені красти в держави або якби вона була сильніша, це явище не сягнуло б таких масштабів. Так чи так, але про яку ефективність держвласності можна говорити за наявності численних прикладів вкрай варварського розпилювання майна? Суспільство сперечається, приватизувати чи ні то одне, то інше держпідприємство, але поза його увагою залишаються тисячі до нитки розкрадених і фактично вбитих підприємств. Виходить якась однобока дискусія.
І другий аспект, що стосується підприємств-фантомів. Навіщо вони державі, адже бюджет не поповнюють, зате формують такий собі статистичний хвіст, який із року в рік мігрує звітами й відволікає ресурси на облік та утримання. Відповідь, здається, проста: ніхто на державній службі не готовий напружуватися, щоб уладнати це питання, виписавши адекватну процедуру банкрутства, прийнявши стратегію роботи з мертвими підприємствами тощо. Крім того, процеси розтринькування, вочевидь, тривають, тому раз і назавжди цей хвіст рубати рано, адже він згодом відросте, мов у ящірки. Власне, це і є приклад плачевної бездіяльності, яка стала одним із основних факторів украй неефективного управління державною власністю.
Інша проблема — організація управління державною власністю, у якій існує практично первісний хаос. Більшості законодавчих актів, які регулюють облік, систематизацію, інвентаризацію об’єктів держмайна, лише 5–10 років; активне використання Єдиного реєстру об’єктів державної власності налічує тільки три роки. Із понад 24 тис. юридичних осіб, котрі мають запис у ЄДРПОУ як такі, що діють на основі лише державної власності, на сьогодні 4,8 тис. не упорядковано, тобто їхня належність до сфери управління відповідним суб’єктом не підтверджена. Це означає, що майже 5 тис. юридичних осіб загубилося дорогою від ЄДРПОУ до відповідного органу управління держвласністю й уряд офіційно не знає, що це за підприємства, яке в них майно і що з ними відбувається. Про яку ефективність управління можна говорити, якщо держава не здатна до пуття з’ясувати, чим вона володіє?
Іще один аспект хаосу: на сьогодні, за даними ФДМУ, існує 155 суб’єктів управління державною власністю, з яких 70 — центральні органи виконавчої влади. Багато з них (як-от Академія наук, Державне управління справами тощо) не мають ні людського ресурсу, ні кваліфікації, щоб розвивати держвласність, яка перебуває в їхньому управлінні. Навіщо їх стільки? Невже щоб максимум чиновників збагачувалися за рахунок держави і якомога більше з них приходили на ключові посади в міністерства й відомства тільки заробляти капітали в такий спосіб? Додайте сюди регіональні відділення ФДМУ (і не тільки його), які розпоряджаються державною нерухомістю, органи місцевого управління, що відають комунальним майном — і ви отримаєте армію, ба навіть клас (у традиційному марксистському значенні) чиновників, які непогано живуть за рахунок держмайна, ні на що не здатні у професійному сенсі, але, головне, зацікавлені в збереженні статус-кво й руками-ногами тримаються за свої посади та можливості конвертувати їх у гроші.
У світі відбувається поступовий перехід до централізованої системи управління державною власністю, коли один суб’єкт (міністерство, суверенний фонд, холдингова компанія) управляє всіма її об’єктами. Поряд із цим у багатьох країнах існує модель подвійного підпорядкування, коли галузевими аспектами управляє лінійне міністерство, а питаннями корпоративного управління та координації діяльності всіх державних активів займається окреме міністерство чи відомство. Україна повинна переходити до однієї із цих моделей, які вважають найефективнішими у світі. Однак усвідомлення необхідності такого переходу на державному рівні з’явилося лише після Революції гідності.
Мабуть, найбільш поширеною та знаменитою проблемою управління держвласністю є те, що на грошових потоках, які вона генерує, хтось добряче нагріває руки. Олігархи мають підконтрольних менеджерів держпідприємств, посади яких купують у тих, хто біля керма держави. А ті виводять частину грошового потоку на своїх покровителів. Політичні сили, прийшовши до влади, торгуються за портфелі, бо вони дають право розпоряджатися певними об’єктами держвласності (практично кожен центральний орган влади є суб’єктом управління певними державними активами; треба віддати належне НБУ, який із власної ініціативи відмовився від цієї функції почав позбуватися закріплених за ним об’єктів), які можна конвертувати в гроші. Відповідальні чиновники міністерств та відомств торгують посадами на державних та комунальних підприємствах, а ті, хто їх купує, конвертують свої покупки в частину грошового потоку. Чиновники продають право оренди державної землі чи нерухомості, ринкові ставки якої значно вищі від того, що отримує держава, а різницю ділять з орендарями. Усе це система, яка призводить до того, що бюджет отримує в десятки разів менше від того, що міг би.
Від загального до часткового
Якщо намагатися описати й детально проаналізувати всі часткові проблеми, які стосуються управління групами активів чи конкретними об’єктами державної власності в Україні, то, мабуть, можна набрати матеріалу для дисертації, ба навіть не однієї. Тому в цій статті фокус зроблено на найтиповіших і найбільш поширених проблемах, прояви яких широковідомі.
Одна з головних проблем — наявність п’явок, які висисають грошовий потік із об’єктів державної власності. Виявляється, їх не так уже й легко позбутися. У всіх на устах випадок Укрнафти, де державі в особі Нафтогазу належить понад 50% акцій, хоча реально контролює компанію Коломойський. Україна не може отримати не тільки свою частку дивідендів за низку років, а тепер уже й багатомільярдну заборгованість із податків. Компанія просто не має грошей, які регулярно виводяться за допомогою різноманітних схем на користь структур Коломойського. Останній при цьому погрожує державі судовим позовом на мільярди доларів і має всі підстави виграти суд через те, що свого часу за допомогою всім відомих методів отримав підпис когось із колишніх чиновників під вигідним для себе договором. Випадок Укрнафти не єдиний. Коли йдеться про те, щоб не втратити поживи, п’явки використовують усі доступні методи: підкуп судів, погрози, блокування рішень в органах державної влади за допомогою куплених чиновників, проплачені мітинги тощо. Навіть якщо в Україні до влади прийдуть свідомі, патріотичні політики, їм доведеться витратити не один рік, щоб позбутися цих п’явок. На жаль, це реалії нашого життя й державних інституцій. При цьому такі компанії, як Укрнафта, перебувають у фокусі суспільної уваги. А скільки в нас невеликих підприємств у державній та комунальній власності, що з них викачують гроші, до яких руки не доходять просто тому, що потенційно притомним політикам не вистачає каденції, щоб розібратися в ситуації й вичистити із цих авгієвих стаєнь непотріб?
Ще один аспект утрат — поведінка керівників державних підприємств. Поки їм давали мізерні зарплати за управління компаніями з активами на мільйони та мільярди гривень, вони були абсолютно позбавлені мотивації зберігати й примножувати державне майно. І займалися тим, що розкошували коштом підприємства (дорога їжа, автомобілі, «відрядження» на курорти тощо) й укладали контракти від їхнього імені через посередників, яким переплачували за товари й послуги стільки, скільки отримували від підрядника у формі відкатів і клали у свою кишеню. Кілька місяців тому тарифну сітку суттєво розширили, і тепер максимальний оклад на найбільших підприємствах може становити 200 мінімальних окладів працівника основної професії на такому підприємстві. У менеджерів з’явилася мотивація працювати ефективно, що разом із впровадженням конкурсного відбору на найвищі посади в держпідприємствах одразу ж забезпечило приплив у державний сектор управлінців найвищого класу, зокрема і з-за кордону (як у випадку з Укрзалізницею та Укрпоштою). Останні цінують свою репутацію, тож можна очікувати, що рішуче відмовляться від колишніх практик, притаманних відповідним компаніям.
І третій аспект: дії чиновників. Тут можна наводити безліч прикладів. Візьмімо перелік комунальних підприємств Києва. Київміськбуд, Генплан, Київавтодор, Київреклама, Житній ринок… Їх десятки, і більшість із них хоча б раз фігурувала в корупційних скандалах. Не дивно, що мер Києва, заступаючи на посаду, почувається таким собі феодалом, котрий контролює широкий спектр об’єктів власності. І має величезну спокусу скористатися цим контролем задля власного блага. Схожа ситуація в багатьох містах. При цьому варто зауважити, що, за словами експертів, у деяких комунальних підприємствах навіть немає госпрозрахунку, тобто їхні фінанси фактично інтегровані з місцевими бюджетами. А це означає, що простір для розкрадання в них неймовірно великий.
Інший приклад — державна нерухомість. У зазначених понад 19 тис. договорів оренди середня ставка дорівнює 72 грн/м2 за місяць (без урахування цілісних майнових комплексів та оренди державними установами). Може, для містечок та сіл така сума й нормальна, але й то не факт. А для більших міст це копійки. Окремі об’єкти в Києві здають за 50 грн, тоді як на ринку комерційної нерухомості ставка сягає сотень, а подекуди й тисяч гривень за 1 м². Мабуть, зайве говорити, що ті, хто ухвалює відповідні рішення, за право узяти в оренду той чи інший об’єкт нерухомості отримують чималі відкати. Ідеться про сотні, якщо не тисячі чиновників, які державним, а фактично нашим із вами коштом оплачують свої дорогі автомобілі, апартаменти та польоти на Мальдіви.
Не можна оминути увагою ефективність використання нерухомості державними установами. За даними ЗМІ, будівля Адміністрації президента займає понад 22 тис. м2, а працює в ній лише 428 осіб разом з обслуговуючим персоналом. Густота «заселення» така, що на кожного працівника припадає площа завбільшки з хорошу однокімнатну квартиру (помножте це на кількість поверхів). На ринку нерухомості та будівля могла б приносити сотні мільйонів гривень до бюджету. На жаль, керівництво держави здебільшого мислить феодальними категоріями, тому не звертає уваги на таку неефективність.
Є також безліч галузевих та індивідуальних проблем, пов’язаних із держвласністю. Наприклад, деякі підприємства володіють системоутворювальними об’єктами інфраструктури. Укрзалізниця має на балансі залізничні шляхи, Нафтогаз — газоперекачувальну систему, перелік прикладів можна продовжувати. В ідеалі ці інфраструктурні об’єкти мали б отримувати певну плату за користування ними, частина з якої ішла б на підтримання їх у належному стані. Натомість надходження на них часто опиняються в загальному казані, з якого на ремонт інфраструктури виділяється вкрай мало коштів. Національний інфраструктурний потенціал просто проїдається…
Інший бік медалі — соціальні функції, що їх змушені виконувати деякі держпідприємства. Укрзалізниця, Київпастранс та інші безплатно возять пільговиків, Нафтогаз іще донедавна продавав паливо за пільговими цінами, багато об’єктів держвласності несуть на собі тягар соціальних об’єктів. Усе це заважає керівникам держпідприємств зосередитися на досягненні ефективності, котра, цілком можливо, дала б змогу згенерувати такий грошовий потік, якого вистачило б на фінансування всіх цих соціальних зобов’язань держави. Дуже багато проблем об’єктів держвласності є індивідуальними. Наприклад, рентабельні підприємства на кшталт Турбоатома дають великі прибутки, але не розвиваються, бо недоінвестовані. Вугільні шахти переважно збиткові й поглинають значні ресурси з бюджету. Ця проблема має також соціальний та екологічний аспекти. «Антонов» практично не виробляє продукції. Потрібен надзвичайно фаховий і філігранний менеджмент, щоб вивести його на траєкторію розвитку бодай у віддаленій перспективі. Багато підприємств, особливо природних монополій, мають дуже зношені активи, але змушені працювати в таких умовах, адже держава просто не вміє інвестувати, вона цього ніколи не робила, а якщо пробувала, то все закінчувалося масовим розкраданням. До того ж природні монополії потребують відповідного регулювання, якого в Україні бракує чи не всім галузям. Порти є надзвичайно рентабельними, але їхні потужності обмежені, вони не готові виконувати поставлені завдання державного рівня, наприклад прийом надвеликих суден.
Таких проблем в управлінні держвласністю сотні, якщо не тисячі. Усі вони доводять, що держава не може бути ефективним власником, а та, у якій слабкі інституції, і поготів. Ситуація, яку сьогодні маємо в цій сфері, лише консервує відсталість економіки та країни. Про це свідчать рівень зарплат, ментальність і світогляд людей, які працюють у державному секторі.
Любомир Шавалюк, опубліковано у виданні Тиждень.UA
